国际条约适用香港和澳门特区的实践

   

 9月29日,新加坡上诉法院就澳门SANUM公司针对老挝提起的投资仲裁案作出判决,错误认定1993年中国与老挝缔结的《关于鼓励和相互保护投资协定》适用于澳门,引发外界对中国中央政府缔结的双边条约是否适用港澳特区的疑问。因此,有必要对条约适用港澳方面法律规定和实践予以澄清,以正视听。

香港和澳门过渡期实践

按照“一国两制”方针解决历史遗留的香港和澳门问题,在国际法上是一大创举,很多方面没有先例可循。为了保证港澳的平稳过渡和长期繁荣稳定,中国政府作出了一系列特殊安排,包括:中国缔结的国际协议,中央政府可根据情况和两特区的需要,在征询港澳特区政府的意见后,决定是否适用于两特区；中国尚未参加但已适用于两特区的国际协议,仍可继续适用；中央政府根据情况和需要授权或协助两特区政府作出适当安排,使其他与其有关的国际协议适用两特区。这些安排体现在中英、中葡两个联合声明附件一中,也规定于两特区基本法之中。

为使国际社会周知上述立场并在法律上予以确认,中英、中葡在港澳回归前分别采取了一系列外交和法律行动。在外交行动方面,中国常驻联合国代表分别于1997年6月20日和1999年12月13日照会联合国秘书长,通报中方关于港澳适用国际条约的立场,以后附清单形式分别列举了214项和158项自回归之日起适用于港澳的条约。两份照会第四项专门指出,未列入照会附件、中国是当事方或将成为当事方的其他条约,如决定适用于港澳特区,中国政府将另行办理有关手续。英国和葡萄牙常驻联合国代表也分别照会联合国秘书长,对中方照会及附件“表示欢迎及支持”。联合国秘书长应要求将上述照会内容通报联合国其他成员国和联合国各专门机构。需要指出,上述照会是一项外交宣告,旨在表达中方对于条约适用港澳问题立场,不同于向条约保存机关另行采取的法律行动,两份照会第四项中的“条约”不仅包括多边条约,也包括双边条约。在法律行动方面,中国就适用于港澳的条约逐一照会了条约保存机关,说明自回归之日条约适用于港澳特区,相关国际权利和义务由中国政府承担。

必须指出,过渡期港澳适用国际条约,其性质并非条约的国家继承。中方在与英、葡谈判时多次重申,港澳主权自始属于中国,中国恢复对港澳行使主权,不是中国的领土变更,不产生国家继承问题,也不存在条约继承。港澳适用国际条约的实践,确立了条约适用的独特模式,获得了国际社会普遍理解和支持。

香港与澳门回归后实践

港澳回归以来,中央政府根据两特区的基本法处理国际条约适用港澳问题,形成成熟实践,与上述两个外交行动照会第四项所述高度一致。

中央政府对外缔结的涉及外交、国防事务的条约,由中央政府决定适用于港澳特区。对于其他领域的多边条约,中央政府在征求两特区政府意见基础上作出是否适用港澳的决定,并通知条约保存机关。回归以来,中央政府已分别办理了350余项和400余项多边条约或修正案适用港澳特区事宜。中央政府缔结的其他领域的双边条约,原则上不适用于特区,除非中央政府在征求特区意见后另行决定。特区可根据基本法或中央政府具体授权在经济、金融、贸易、投资保护等领域单独对外缔结协议。实践中,中央政府一般未在对外缔结的此类双边条约中明确规定不适用于港澳特区,缔约双方对此理解一致。谈判过程中,如有国家对是否适用特区不甚了解,通过中方向其解释基本法相关规定和缔约实践,对方均对不适用予以理解和认同。极个别情况下,应缔约对方的要求,中方同意以书面形式明确条约不适用于港澳,确认中方一贯立场。另外,上述实践并不排除在确有需要的情况下,中央政府在征询特区政府意见并与缔约对方达成一致后,决定将相关双边条约适用于港澳特区的可能性,只是在此情况下,缔约双方需要有明示的特殊安排。迄今还没有这方面的先例。

新加坡判决对未来启示

中国基于“一国两制”方针处理条约适用于港澳特区的制度和做法,既有中英、中葡《联合声明》、两特区基本法和中国常驻联合国代表照会中的明确宣示,也有近20年来条约实践的坚实支撑,已成为确定的实践,为国际社会特别是外国政府所了解和接受。但是,新加坡法院的错误裁决也表明,确实仍然存在公众甚至法律界人士对中国关于条约适用港澳的法律和实践了解不够或理解不准确的情况,有必要采取措施予以进一步明确,以避免更多外国司法或仲裁机构误判。另外,如确有需要,中央政府亦可在征询特区政府意见后,决定将相关双边条约延伸适用于特区。