□ 董茂云
今年是澳门特别行政区基本法颁布25周年。澳门基本法是依据宪法制定的,宪法和澳门基本法共同构成了澳门特别行政区的宪制基础。基本法为澳门提供了符合“一国两制”和澳门实际的政治框架体系。基本法体现的澳人治澳、高度自治的制度设计,既为澳门的民主政治提供了法律基础,又大大地调动了澳门的政治、经济和文化活力。
澳门回归后近二十年的发展历史证明,坚持按宪法和澳门基本法办事,是澳门民主法治发展的根本保证,也是澳门各项事业蓬勃发展的重要保证。
尊重中央权威
按宪法和基本法办事,首先就是要充分认识和牢牢把握“一国两制”的初心和本质。“一国”是“两制”的前提,“一国”原则是“一国两制”方针在澳门实施的基础,是正确处理中央与特区关系的关键。维护一国主权,是中央和澳门特别行政区的共同任务；尊重中央权威,是澳门特别行政区的政治义务和法律责任。中央具有实施宪法和基本法、落实“一国两制”方针的最高政治责任,澳门特别行政区按宪法和基本法办事,就必须维护和配合中央对澳门的全面管治权。
回归以来,澳门牢固树立“一国”意识,加强“一国”原则,尊重和认同宪法确认的中国共产党的领导地位,尊重和认同宪法确认的国家主体实行的社会主义制度,坚决维护中央依据宪法和法律享有的权力,积极维护和配合落实中央对澳门特别行政区的全面管治权,认同和尊重中央对澳门特别行政区政治发展问题的主导权和最终决定权。
按照全国人大常委会的决定,澳门循序渐进地推动澳门政治体制稳步向前发展。2012年,澳门根据全国人大常委会对于基本法的解释顺利完成对澳门特别行政区行政长官和立法会产生办法的适度修改,扩大了两个产生办法的民主程度,为2013年的立法会选举和2014年的行政长官选举提供新的法律依据。
在中央的支持下,澳门已经顺利地产生了四任行政长官和六届立法会,保证了政治体制的稳定和有效运作。澳门民主政制的发展,获得澳门社会各界的广泛支持,循序渐进发展民主政制的基本原则已经成为澳门社会的政治共识。
履行法定责任
澳门特别行政区是中华人民共和国不可分割的一部分,直辖于中央人民政府。因此,澳门特别行政区具有实施宪法和基本法的不可推卸的主体责任。基于“一国两制”,澳门的各政权机关及全体公职人员有义务充分理解宪法和基本法的内涵,积极履行实施宪法和基本法的宪制责任,积极配合中央维护国家主权、安全和发展利益。
在澳门基本法的框架下,形成了主体多元、职权丰富、方式多样的基本法实施监督机制。澳门特区行政长官、政府、立法会、司法机关,既是基本法的实施者,也是基本法实施的监督者。
为全面落实贯彻基本法的规定,澳门积极履行基本法第23条规定的关于澳门特别行政区应自行立法禁止危害国家安全行为的宪制责任。特区政府经过充分准备,启动相关立法工作。
在广大澳门居民积极参与的基础上,立法会经过认真审议,于2009年通过了《维护国家安全法》。该法律的制定,大大增强了国家观念,有力维护了国家核心利益,同时,填补澳门特区在此领域的立法空白,为依法治澳和依法施政提供了一项重要的法律依据。2016年11月全国人大常委会对香港基本法104条释法后,澳门主动在立法会选举法修改法案中增加了“防独”条款。正如澳门行政长官崔世安所指出的:在维护国家安全方面,只有“一国”之责,没有“两制”之分。
坚持行政主导
“行政主导制”是基本法基于澳门的历史和现实对澳门政治制度做出的特殊安排,行政主导制特色对于建立高效的服务型政府和保证澳门的繁荣稳定,有十分重要的意义。
回归以来,行政长官为澳门特别行政区和特别行政区政府的双首长,对中央政府和特别行政区“双负责”的宪制地位得到充分尊重,依法行使基本法赋予的各项权力。在澳门特别行政区的高度自治权的权力关系中,行政长官及其领导的特区政府,拥有充足的权力,地位优越。行政机关和立法机关相互配合又相互制约,司法机关独立行使职权。各政权机关严格按照基本法办事,正确处理立法、行政、司法的关系,自觉维护行政长官的权威,积极支持行政长官的工作,共同维护行政主导体制顺畅运作,共同推动澳门各项事业的发展。
回归以来,在澳门原有法律的基础上,特别行政区政府和立法会加强沟通和配合,积极行使基本法赋予的立法职权,到目前为止已经制定了200多件新的法律,为澳门居民的安居乐业及社会稳定提供了重要的法律保障。澳门基本法第50条规定,澳门行政长官可以制定并颁布行政法规,但是对于行政法规的规范范围及法律位阶没有规定。2006年,澳门法院通过针对行政法规的合法性问题的个案判决,将司法审查引入行政主导制,澳门立法会又于2009年制定《关于订定内部规范的法律制度》,明确行政法规的规范范围及位阶。相关司法判决及立法,在明确行政法规相关问题的同时,进一步确定了行政主导的含义,对于完善澳门的行政主导制和澳门宪制,作出了积极贡献。
总之,高举爱国爱澳的旗帜,尊重宪法和基本法的权威,按照宪法和基本法办事,充分发挥广大澳门居民的积极性,澳门的民主法治事业和其他各项事业就能够得到健康的发展。澳门近二十年来在实施宪法和全面落实基本法上是十分成功的,但在前进的道路上,依然会有新的挑战,任重道远。 (作者系宁波大学法学院教授)
